De uitgeholde staat: Nooit meer Dayton

Een regeringsgebouw in de stad Tuzla werd aan gort geslagen tijdens een protest in 2014. “Iedereen aftreden”, staat er onder meer op de muur. (foto: Joost van Egmond)

Bosnië fungeert al twintig jaar lang als laboratorium voor het lijmen van een uiteengevallen staat. Twintig jaar na het Daytonakkoord dat een einde maakte aan de Bosnische oorlog moeten we concluderen dat deze lijm niet houdt. 

Over Bosnië is het gemeengoed om te stellen dat het land in transitie is, en dat de wonden van de oorlog nog te vers zijn om te verwachten dat Bosnië als een normaal land functioneert. Die opvatting gaat eraan voorbij dat juist de regelingen van Dayton dat normaal functioneren in de weg staan. Op deze manier kun je wachten tot je een ons weegt.

Door Joost van Egmond

Het laboratoriumexperiment levert wel interessante lessen, niet alleen voor de toekomst van Bosnië, maar ook van al die andere landen waar gepraat wordt over opsplitsing, en vooral over compromissen om een opsplitsing te voorkomen. Je kunt regionale overheden macht geven, maar dat lost niet de kern van het conflict op. Het biedt hooguit een adempauze. Dat kunnen vredestichters in Oekraïne, Kosovo, Syrië en Irak wel noteren. Maar ook in België, Spanje, Schotland kunnen overheden er hun voordeel mee doen. Want hoeveel verschillen er ook zijn tussen landen in oorlog en landen in vrede, deze les is voor iedereen dezelfde.

De Bosnische oplossing

Stel, we onderwerpen België aan de Bosnische oplossing – die is nog maar een kleine stap verder dan het huidige bestel. Het land krijgt dan een duo-premierschap van een Waal en een Vlaming. Vlamingen kiezen de Vlaming, en Walen de Waal – Duitstalige Belgen hebben pech. Als de twee leiders het niet met elkaar eens zijn, ligt de federale regering lam en verschuift de macht richting de deelstaten. Maar we gaan er natuurlijk van uit dat ze gaandeweg steeds beter gaan samenwerken…

Als dit onwaarschijnlijk klinkt, is dat omdat het onwaarschijnlijk is. Juist in België kunnen ze daarover meepraten, maar ook in het Verenigd Koninkrijk of in Spanje, waar meer autonomie voor Schotland en Catalonië werd gevolgd door een grotere roep om afscheiding.

voorstanders van afscheiding worden beloond voor dwarsliggen

Als een staat bevoegdheden afdraagt aan een regionale overheid wordt die regionale overheid sterker ten koste van het centrale gezag. Dat maakt dat centrale gezag dus ook minder relevant voor burgers, die zich steeds meer zullen afvragen of ze het wel nodig hebben. Zeker als de verantwoordelijkheden zo zijn afgebakend dat het centrale gezag staat of valt bij samenwerking van de regio’s. Zo worden voorstanders van afscheiding ‘beloond’ voor dwarsliggen. Dat is wat je in Bosnië zeker de laatste tien jaar heel helder ziet gebeuren. Als de centrale staat niet functioneert, winnen de argumenten voor afscheiding aan kracht. Of dat goed of slecht is, is een ander verhaal. Maar dat het keer op keer zo werkt zou niet moeten verbazen.

Toch is die hoop op toenemende samenwerking precies de gedachte die ten grondslag ligt aan Bosnië zoals we het de afgelopen twintig jaar kennen. De opdeling van het land is extreem. Alles gaat in drievoud. Het bestuur is zorgvuldig opgedeeld om een balans te bewaren tussen Bosnische Serviërs, Bosnische Kroaten en Bošnjaks, ook wel bekend als Moslims met de hoofdletter M, om duidelijk te maken dat het hier eerder om een bevolkingsgroep gaat dan om aanhangers van een geloof. De deling is vastgelegd in het vredesakkoord van Dayton, dat werd ondertekend op 14 december 1995.

Stop de oorlog, wat het ook kost

In het najaar van 1995 was die oplossing logisch. De waanzin van de Bosnische oorlog moest worden gestopt. We hadden drie jaar toegekeken hoe sluipschutters schoten op alles dat bewoog in Sarajevo. Mensen werden mishandeld en vermoord op basis van hun afkomst. We hadden in Srebrenica een genocide op het Europese continent gezien. Een andere prioriteit dan het stoppen van het geweld was nauwelijks denkbaar, laat staan uitvoerbaar.

De vorm van de vrede lag ook voor de hand. Bosnische Serviërs en Bosnische Kroaten hadden het land uiteen getrokken om zoveel mogelijk terrein te winnen en een eigen staat te bouwen. Zij stonden tegenover de mensen die Bosnië bijeen wilden houden. Dat was een diverse groep die steeds meer gedomineerd werd door nationalisten die zich Bošnjaks noemden en in feite de derde grote nationaliteit van Bosnië vormden. Die drie partijen moesten in balans worden gebracht en dat gebeurde.

We konden kiezen tussen een onvolmaakte vrede en hervatting van de oorlog — Richard Holbrooke

De Bosnische Serviërs kregen een eigen deelstaat, met een eigen president. De Bošnjaks en Kroaten vormden samen een federatie. Grenzen werden grillig en onwerkbaar getrokken langs de lijnen van de etnische zuivering uit de oorlog, etniciteiten en deelstaten moesten zoveel mogelijk overlappen. Een lapje grond waarover men het niet eens kon worden werd autonoom.

Bosnië was officieel één land, maar om te kunnen functioneren had het een lange weg te gaan. De architecten van Dayton waren verre van naïef over dat resultaat. De Amerikaanse onderhandelaar Richard Holbrooke onderschreef ten volle de kritiek op de zwaktes van Dayton. Zijn verdediging was simpel: ‘We konden kiezen tussen een onvolmaakte vrede en hervatting van de oorlog.’ Dayton had een oorlog gestopt, maar de transitie naar een normaal land moest nog worden gemaakt. Die transitie is volkomen in het slop geraakt.

Ook ons probleem

Dat is uiteraard in de eerste plaats een probleem van Bosnië zelf. Maar de rol van de ‘internationale gemeenschap’ is meer dan die van een toeschouwer. De Verenigde Staten en de Europese Unie forceerden Dayton, en ze zijn partij in het toezicht op de naleving van het akkoord.

Dayton is de bodem onder Bosnië, maar niet het plafond — Paddy Ashdown

Dayton bracht bijvoorbeeld het ambt van ‘hoge vertegenwoordiger van de internationale gemeenschap’. Een soort gouverneur die namens een groep toezichthoudende landen onwillige politici kan dwingen samen te werken. In de eerste jaren na Dayton had Bosnië heel actieve hoge vertegenwoordigers. Berucht werd de Brit Paddy Ashdown – in functie van 2002 tot 2006 – die met of zonder instemming van Bosnische politici hervormingen doorvoerde om de staat te versterken, zoals de vorming van één leger. “Dayton is de bodem onder Bosnië, maar niet het plafond”, was zijn motto.

Ashdowns hardhandige optreden zorgde voor grote controverse en leverde hem de bijnaam ‘onderkoning van Bosnië’ op. De laatste tien jaar wordt het ambt veel terughoudender ingevuld. Het ontbreekt de toezichthoudende landen aan de politieke wil om Bosnische politici tot de orde te roepen. De huidige hoge vertegenwoordiger, Valentin Inzko, erkent dat het land stil staat. Tijdens een herdenking van Dayton in november riep hij Bosnië op om dezelfde ambitie te tonen die het land in de eerste tien jaar na de vrede zo ver bracht. Maar of hij die ambitie desnoods ook zal afdwingen liet hij in het midden.

Europa en Amerika moeten zich afvragen wat het resultaat is van hun bemoeienis met Bosnië. Als het niet voor Bosnië zelf is, dan op zijn minst om te leren voor toekomstig ingrijpen. Het afdwingen van Dayton brengt verantwoordelijkheid met zich mee.

Onvolmaakte vrede in de praktijk

Holbrooke’s onvolmaakte vrede is twintig jaar later onmiskenbaar. De brede boulevard in het centrum van Sarajevo gold tijdens de oorlog als de ‘sluipschuttersteeg’. Bosnisch Servische troepen schoten vanuit de heuvels op alles dat bewoog. Het Bosnische parlement aan die straat was een uitgebrande ruïne.

Bijna niemand kon zich toen voorstellen dat hier ooit nog afgevaardigden uit alle hoeken van het land bijeen zouden komen. Toch is dat nu het geval. Wie wil kan ook de heuvels in naar Servisch Sarajevo, waar twintig jaar geleden de sluipschutters op wacht lagen. Je steekt de voormalige frontlijn over zonder controles, je betaalt er met dezelfde munteenheid en er gelden globaal dezelfde wetten. Bosnië is in 2015 in veel opzichten één land.

Maar de onvolmaaktheid van de vrede weegt zwaar. Bijeen zijn blijkt iets anders dan samen zijn. Het aantal gevallen waarin Bošnjaks, Serviërs en Kroaten in dat parlement aan de boulevard de afgelopen jaren samenwerkten is op de vingers van één hand te tellen. Waarom zouden ze ook? Het staatsbestel geeft hen macht zolang de tegenstelling tussen de bevolkingsgroepen intact blijft.

Het bestaansrecht van deze politieke vertegenwoordigers is een vermeend groepsbelang binnen de staat, geen algemene belangen als onderwijs, gezondheidszorg of werkgelegenheid. Op die thema’s kunnen Serviërs, Kroaten en Bošnjaks zich niet van elkaar onderscheiden en die sneeuwen dus onder. Het veroorzaakt een permanente bestuurscrisis. Bosniërs worden verstikt onder een dikke laag van bestuurders die zich overal mee bezig houdt, behalve met wat relevant is in het dagelijks leven van burgers. ‘Transitie geslaagd, patiënt overleden’ vatte de rockband Dubioza Kolektiv het samen.

Verenigd in wanhoop

Burgers voelen die crisis. Dat bleek eens te meer in 2013, toen een pietluttig geschil over de status van gemeentes leidde tot grote problemen in de echte wereld. Servische politici zagen in het conflict een kans om Servisch Sarajevo als zelfstandige gemeente op de kaart te zetten. Bošnjakken waren daar mordicus op tegen omdat de ondeelbaarheid van Sarajevo hen heilig is. In de tussentijd lag de gemeentelijke administratie lam, waardoor pasgeboren kinderen niet konden worden geregistreerd en geen gezondheidsverzekering konden krijgen.

Deze crisis liet ook zien dat veel burgers genoeg hebben van hun niet functionerende staat. Een menigte bestormde het parlement en zegde de gehele politieke klasse de wacht aan. Gewapend met kinderwagens blokkeerden ze de straten. Vergelijkbare massale protesten vonden plaats in alle delen van Bosnië. Het bleef ook niet beperkt tot protest tegen de problemen bij het aangeven van babies. Alle onvrede over corruptie en economische en politieke stilstand kwam er uit. ‘Ontslag’, was de slogan. Voor alle politici, zonder aanziens des persoons.

Demonstratie in Banja Luka in de Servische deelrepubliek, juni 2013. Andere vlag, dezelfde klacht (foto: Joost van Egmond)
Demonstratie in Banja Luka in de Servische deelrepubliek, juni 2013. Andere vlag, dezelfde klacht (foto: Joost van Egmond)

Het land bleek verenigd in wanhoop, maar de burgers bleken niet in staat om met één stem te spreken. Dat betekent niet dat de demonstranten zo gesegregeerd zijn. ‘Nationale belangen hebben hier allemaal niets mee te maken”, vertelde een demonstrant in Banja Luka me. ‘Wat wij nodig hebben is een normale regering die zijn werk doet.’ Die klacht was overal dezelfde. Maar ieder deponeerde hem bij zijn ‘eigen’ autoriteiten. Dat is namelijk waar de macht ligt. De Bosnische bevolking heeft niet een loket waar ze kunnen klagen; er zijn er drie.

Don’t mention the war

De gangbare verklaring voor de Bosnische puinhoop is de oorlog. Die ligt nog te vers in het geheugen. Bosnië heeft meer tijd nodig om de oorlog achter zich te laten, heet het. De trauma’s, de angst voor een herhaling staan samenwerking tussen de bevolkingsgroepen in de weg. De oorlog zou Bosnië ook onvergelijkbaar maken met België, Catalonië of Schotland.

Inderdaad is de oorlog nog overal in Bosnië. Je ziet hem in de verloedering van kapotgeschoten gebouwen, in de grote en kleine monumenten die overal zijn opgericht. Je hoort hem terug in de levensverhalen van de mensen die er bij waren en inmiddels ook van jongeren die ruim na de oorlog geboren zijn.

De problemen van het huidige Bosnië zijn absoluut op de oorlog terug te voeren. De krankzinnige gelaagdheid van de overheid, die bestuurlijke verlamming en corruptie in de hand werkt, de strijd op scholen over hoe de inwoners van Bosnië de taal moeten noemen die zij allemaal verstaan. De gevoeligheden zijn overal.

Maar van die vaststelling is het een hele sprong naar de vooronderstelling dat deze barricades zullen verdwijnen door af te wachten. Na twintig jaar zouden er dan toch aanwijzingen moeten zijn dat het iets beter gaat. In plaats daarvan staat de twintigste herdenking van Dayton in het teken van de signalen dat het land alsnog wordt opgedeeld.

Voetbal wijst de weg

Het kan anders. Neem het knulligste aller dossiers: voetbal. Zoals het presidentschap van het land, was ook het voorzitterschap van de voetbalbond opgedeeld tussen een Kroaat, een Serviër en een Bošnjak. Dat bestond al jaren en leek onoverkomelijk. Dreigementen van de voetbalbond Uefa om het Bosnische elftal te schorsen wegens dat verdeelde voorzitterschap konden de bobo’s ook niet bijeen brengen. Maar toen het dreigement éénmaal was uitgevoerd ging het hard. Een normalisatiecomite stelde orde op zaken en een halfjaar later functioneerde de bond. Bosnië haalde overigens prompt het wereldkampioenschap voetbal, hoewel dat meer van doen had met de kwaliteiten van de mensen in het veld dan daarbuiten.

Plotse kordaatheid toonde Bosnië ook in 2010, toen het de kans had gemist om burgers visumvrij te laten reizen naar de Europese Unie omdat de wetten tussen de deelstaten teveel uiteen liepen. Toen de EU een keihard ‘nee’ verkocht werden de bestuurders wakker. De eisen werden in sneltreinvaart ingewilligd en Bosnië slaagde voor de herkansing.

Wachten is geen optie

Bosnië is ver, en de situatie is absurd. Maar het land is geen uniek geval. De situatie daar is niet meer dan de uiterste consequentie van een heel gangbare vorm van compromissen sluiten. Van Catalonië tot Schotland is Europa eraan gewend geraakt om een uitgeholde staat als compromis te zien tussen bijeen blijven en afscheiding. In feite is het hooguit een tijdelijke oplossing.

Wie een land bijeen wil houden, moet zorgen dat het ook kan functioneren. Anders is het wachten op uiteenvallen

Het Bosnisch experiment laat tegelijkertijd de winst en de zwakte zien van zo’n compromis. Het kan een oorlog stoppen en tijd winnen. Maar wanneer er tijdens die onvolmaakte vrede niet serieus werk wordt gemaakt van een herintegratie, zal de staat alleen maar verder worden uitgehold. Wie een land bijeen wil houden, moet zorgen dat het ook kan functioneren en zijn relevantie aan de burgers bewijzen. Anders is het wachten op uiteenvallen.

Dat betekent zeker niet dat het delen van de macht altijd een slecht idee is, maar wel dat alleen het besluit dat een land in naam blijft bestaan niet genoeg is. Het moet lonen om het politieke midden op te zoeken. De machtsdeling in Noord-Ierland is daar een goed voorbeeld van. Separatisten en unionisten zijn daar gedwongen om samen een kabinet te vormen. Doen ze dat niet, dan wordt het land vanuit Londen bestuurd en verliezen ze allen hun macht. Het functioneert verre van perfect, maar zet wel een rem op de voortschrijdende desintegratie die Bosnië nu in zijn greep heeft.

De uitweg voor Bosnië is verre van simpel. Het zal een juiste mix moeten zijn van schijnbaar tegenstrijdige strategiën zoals dwang én eigen verantwoordelijkheid, druk van binnen én van buiten. Maar wat ook de juiste mix is, de huidige strategie van afwachten behoort zeker niet tot de hoofdingrediënten.

Luister hier naar een gesprek met de auteur over twintig jaar Dayton in Met het Oog op Morgen van 13 december 2015

Over Joost van Egmond 35 Artikelen
Joost van Egmond is journalist. Hij publiceerde ondermeer bij de NOS, Trouw, Time magazine, Nieuwsuur, Vrij Nederland, de Groene Amsterdammer en Bloomberg. Joost woonde en werkte in Belgrado van 2010 tot 2015. Hij begrijpt nogal veel van wat zich afspeelt in Zuid-Oost-Europa en treedt geregeld op als balkandeskundige. Schreef het hoofdstuk over Joegoslavië en Albanië voor Het Oostblokbloek (Nieuw Amsterdam 2014) Sinds 2016 is Joost hoofdredacteur van Donau.

Geef als eerste een reactie

Geef een reactie