Interview met Thomas Carothers, Carnegie Endowment
Na de val van de Berlijnse muur en de ineenstorting van de communistische regimes in Midden-Europa en het uiteenvallen van de Soviet Unie in 1991, startten westerse democratieën grootschalige hulpprogramma’s ter bevordering van de democratie. De Verenigde Staten verleenden eerste hulp aan Hongarije en Polen via de Support for East European Democracy (SEED) Act. Nederland volgde in 1993 met het MATRA programma, in het kader waarvan met name in Oekraïne en Roemenië veel projecten werden gefinanceerd. Dertig jaar later is het nog altijd de vraag hoe effectief die democracy assistance was. Frank Elbers sprak met Thomas Carothers, interim-president van de Carnegie Endowment for International Peace in Washington D.C. Carothers is een autoriteit op het gebied van internationale steun voor democratie, mensenrechten en de rechtstaat, goed bestuur en civil society. Hij was een van de eerste democratie-experts die de gevolgen van die bijstand evalueerde; voor Assessing Democracy Assistance: The Case of Romania (1996) leerde hij zelfs Roemeens.
Laat ik beginnen met een hypothese: de impact van bijstand aan de democratie is niet erg tastbaar en sterk afhankelijk van politieke ontwikkelingen. Maar het creëert over het algemeen wel een maatschappelijk middenveld, vooral organisaties en individuen die de democratie, de rechtsstaat en mensenrechten bevorderen.
Carothers: Ik denk dat dat een nauwkeurige hypothese is. Waarschijnlijk ligt de grootste waarde van deze programma’s in hun vermogen om het gevoel van empowerment van het individu en het begrip van politiek te veranderen. En die individuen, of ze nu in het maatschappelijk middenveld werken of in sommige gevallen bij overheidsinstellingen, zijn in staat om betere dingen te doen. Als gevolg hiervan is het moeilijk om een instelling op zich vorm te geven, zoals bijvoorbeeld het Roemeense parlement, omdat het bestaat uit een constant veranderende cast of characters en wordt beheerst door de politieke ambities en belangen en aspiraties van velen. Het is gewoon moeilijker om aan te geven hoe dat samenkomt in termen van specifieke effecten. Dat is dus een van de dilemma’s van democratiehulp: hoe kun je aantonen dat het een aantal positieve effecten heeft?
Kan de levensduur van organisaties als een indicator worden gebruikt?
Ja, je kunt zeker de effecten traceren op maatschappelijke groeperingen. De impact van externe ondersteuning: hetzij door louter financiering of training van mensen, hetzij door toegang tot informatie en ideeën over wenselijk gedrag en handelingen. Het is vrij duidelijk dat de civil society sector in Oost-Europa er vandaag anders uit zou zien zonder al die steun. Dat maatschappelijk middenveld zou ook zonder die steun bestaan, maar het lijdt geen twijfel dat de externe ondersteuning dat middenveld heeft uitgebreid en versterkt.
In uw boek over Roemenië uit 1996 gaf u al aan dat het veel moeilijker is om instellingen te hervormen. U noemde zojuist parlementen. Heeft u in de loop der jaren ontdekt dat er “trucjes” zijn om deze instellingen een steuntje in de rug te geven?
Ja, institutionele verandering is moeilijk. Je kunt bijvoorbeeld jarenlang veel investeren in een anti-corruptiecommissie. En dan kan er een nieuwe regering komen die de commissie om haar eigen politieke redenen ondermijnt of ontbindt, en komt er een einde aan alle moeite die er in is gestoken. Ik sprak zojuist met iemand die al jaren in Indonesië heeft gewerkt aan een extern gefinancierd trainingsproject voor de anti-corruptiecommissie en die veel goed werk heeft verricht. Maar toen besloot de regering de commissie te ondermijnen en deze in feite op te heffen. Dus dat is een risico bij instellingen. Nu verdwijnt het werk niet echt — in de zin dat waarschijnlijk alle mensen die getraind zijn, die vaardigheden en ideeën nog steeds in hun hoofd hebben. En misschien nemen ze die ideeën mee als ze iets anders gaan doen. Het is dus moeilijk om een instelling te veranderen, maar niet zo moeilijk om een individu te veranderen. En uiteindelijk bestaan instellingen uit individuen. Maar er zijn enkele instellingen die hardnekkige gewoonten hebben, zoals parlementen en partijen, vanwege hun interesse in de machtsdynamiek waardoor ze bijzonder resistent zijn tegen verandering.
Thomas Carothers (Foto: Frank Elbers via Zoom)
Dus toen we, als buitenstaanders, in Oost-Europa kwamen en zeiden: idealiter kenmerken partijen zich door een minder persoonlijke stijl, minder georganiseerd rond een leider en door minder corruptie – zwommen we behoorlijk tegen de stroom in. En dus kregen we te maken institutionele dynamiek. Er is niet echt een truc voor institutionele verandering, behalve rond een groot conflict, wat de opties beperkt. Het Roemeense parlement is dus niet veel veranderd vanwege de parlementaire training. Maar het is enigszins veranderd, omdat ze door anticorruptie-organisaties werden gedwongen om meer transparant te zijn in hun activiteiten. Dus in het begin hebben we misschien te veel de fout gemaakt om te denken dat institutionele opbouw alleen gericht moest zijn op instituties in plaats van de oorzaken. Wat sommige instituties echt verandert, is meer de context dan de training van instituties.
De verandering komt in de loop van de tijd, doordat het bewustzijn van mensen geleidelijk verandert.
Mijn tweede algemene hypothese voor u is dat, vooral de afgelopen tien jaar, bijstand aan democratieën kan dienen als een soort buffer tegen de inkrimping van de maatschappelijke ruimte, ervan uitgaande dat landen geen ngo-wet hebben die ngo’s verbiedt financiering uit het buitenland te accepteren. Bent u het daar mee eens?
Het enige dat een vastberaden regering, een regering die de maatschappelijke ruimte echt wil verkleinen, gaat stoppen — is ofwel een besef van binnenlandse politieke kosten of externe politieke kosten om dit te doen. En dus in beide gevallen, als je je terugtrekt uit de hulp aan de civil society, verminder je waarschijnlijk de “pull”, omdat je laat zien dat het je niet zoveel kan schelen. En ten tweede: er zal een zwakker domein in het land zijn dat moet worden gesloten of op verschillende manieren zal worden gestraft. Nu zou je kunnen beweren dat het een overdreven argument is, maar sommige mensen zouden lang voordat die hulp aan ngo’s het fenomeen van de beperking van de civic space gedeeltelijk veroorzaakte, omdat het het gevoel van de regering dat buitenstaanders zich met hun politiek bemoeiden, verergerde. Maar ik denk dat de meeste regeringen het toch zouden hebben gedaan, en het gemakkelijker zouden hebben gehad zonder de buitenlanders die het maatschappelijk middenveld steunden. Ze zijn echt tegen het principe van een onafhankelijke burgermaatschappij, ze hebben niet de buitenlandse invalshoek gebruikt of ze zijn echt geïnteresseerd in het uitbreiden van onafhankelijke machtsbronnen. Dus ik geloof niet in het argument dat we hen hebben uitgelokt door dergelijke hulp te bieden. Een deel van de strategie om shrinking civic space tegen te gaan, is het blijven ondersteunen van diezelfde openbare ruimte.
Anderzijds hebben ngo’s ook de neiging om te afhankelijk te worden van buitenlandse financiering, wat een gevaar is als regeringen zich keren tegen buitenlandse financiering. Maar ook: als de financiering opdroogt en ngo’s te afhankelijk waren. En soms kunnen zelfs ngo’s worden gezien als gefinancierd vanuit het buitenland en daarmee ook met een specifieke agenda komen. U heeft uitgebreid geschreven over shrinking civic space. Heeft u hier naar gekeken? Het dilemma dat organisaties te afhankelijk worden van buitenlandse hulp? En wat zijn mogelijke oplossingen?
Aan het einde van de jaren negentig begon de donorgemeenschap langzamerhand te beseffen dat ze maar beter voorzichtig konden zijn met het creëren van dit afhankelijkheidssyndroom. Maar het kostte ze veel tijd om echt alternatieven te ontwikkelen, omdat het niet duidelijk is wat het alternatief is. Ze hebben geprobeerd meer nadruk te leggen op lokale verankering, het opbouwen van lokale netwerken van dergelijke organisaties; hebben geprobeerd om binnenlandse filantropie in landen op verschillende manieren te helpen stimuleren. In sommige gevallen zijn lokale stichtingen opgericht, die vervolgens lokale financiering faciliteert. En dus is financiering flexibeler en minder van het soort grote externe subsidies en in plaats daarvan kleinere, flexibelere subsidies intern. Maar de onaangename waarheid is dat er in een land als Cambodja of Moldavië, ja zelfs Roemenië, niet zoveel bronnen van binnenlandse steun zijn, omdat het nog steeds relatief arme landen zijn, en vanwege de tradities van centralisatie van de macht en publieke scepsis.
Wat instituties echt verandert, is meer de context dan de training van instituties.
De waarheid is dat we er naar streven dat landen democratisch zijn met middelen die ze nog niet echt hebben. Er is dus een beetje een tegenspraak, maar tevens een grote uitdaging. En dan stellen we ons voor om democratieën te ontwikkelen met actieve burgermaatschappijen, maar we weten niet echt hoe dat op een aantal plaatsen gaat werken. Maar zelfs samenlevingen die in de jaren zeventig en tachtig net zo geatomiseerd en onderdrukt waren als Roemenië, komen hier een beetje doorheen en er zijn tekenen van vrijwilligerswerk en maatschappelijke betrokkenheid en activisme op veel fronten. Dus ondanks alle tegenslagen in Oost-Europa, hebben ze de afgelopen dertig jaar aanzienlijke vooruitgang geboekt ten opzichte van de jaren tachtig.
Er is een theorie in de politicologie die het niveau van het bruto nationaal product (BNP) koppelt aan democratisering. Turkije heeft die drempel pas een paar jaar geleden overschreden. Heeft u hier kwantitatief onderzoek naar gedaan? Het is duidelijk dat veel filantropie afhankelijk is van de middenklasse. Zou u verwachten dat bij een stijgend inkomen en BNP per hoofd van de bevolking zich een filantropische sector ontwikkelt om lokale ngo’s en maatschappelijke organisaties te financieren? En wat zou daarvoor de drempel zijn?
Er is niet echt een scherpe drempel. Een rijk land als Japan heeft nauwelijks een filantropische traditie maar een veel armer land als Peru wel. En dus is het geen rechtlijnige relatie. Dus je kunt niet zomaar zeggen dat hoe rijker we worden, hoe beter de civil society. Helaas is het niet zo eenvoudig en hangt het meer af van de tradities, van hoeveel waarde een land hecht aan onafhankelijke burgerorganisatie en hoeveel machtsconcentratie er bestaat. Sommige democratieën zoals Japan hebben sterk geconcentreerde politieke sectoren en een weinig onafhankelijke burgermaatschappij. In de meeste nieuwere democratieën, zoals in Midden- en Oost-Europa, is die machtsconcentratie enigszins afgebroken door de processen van eind jaren tachtig, begin jaren negentig. Ze zijn niet zoals Japan, ze hebben niet het soort concentratie van partijstructuren en dominantie van de staat zoals Japan of sommige andere Aziatische democratieën. Oost-Europese democratieën zijn tamelijk heterogeen. Deze relaties tussen rijkdom en democratisering zijn richtlijnen, en ze zijn vaak enigszins waar. In de jaren negentig werd de magische drempel bepaalt op US$ 6.000 per hoofd van de bevolking. Geen enkele democratie met een inkomen van meer dan US$ 6.000 per hoofd van de bevolking zou achteruitgegaan. In de afgelopen vijftien jaar hebben we echter een aantal van deze democratieën zien achteruitgaan. Je zou kunnen zeggen dat ze in de eerste plaats niet echt geconsolideerd waren, maar dan wordt het een beetje onlogisch. En dan heb je landen als China die die drempel hebben overschreden en geen tekenen van democratisering tonen. Vroeger zeiden mensen dat China aan de vooravond van die drempel staat. Nu is die drempel overschreden, maar natuurlijk nog niet in de zin van democratisering.
Mijn laatste vraag gaat over Roemenië…
[onderbreekt] … Er is iets met het land dat me altijd heeft getrokken. Ik voelde me erg aangetrokken tot Roemenen. Er is iets oprechts aan de Roemeense manier van leven. Ik heb Roemeens gestudeerd zodat ik de interviews voor het boek in het Roemeens kon doen.De waarheid is dat we er naar streven dat landen democratisch zijn met middelen die ze nog niet echt hebben.
Drie jaar geleden ging ik terug om een aantal mensen te interviewen; om te zien wat er was veranderd en wat niet. Wat teleurstellend was, was het voortbestaan van ondoorzichtige vormen van macht, de aanhoudende angst voor de veiligheidsdiensten. Het was teleurstellend te zien hoe moeilijk het was om de interne veiligheidssector in Roemenië te rationaliseren; de voortdurende migratie van beveiliging naar het bedrijfsleven — en de corruptie van het bedrijfsleven — door elementen van de inlichtingendiensten viel tegen en vormt een enorm probleem in Roemenië.
Terugkijkend had ik geen idee dat het zo moeilijk zou worden. Ik denk dat ook in de media westerse hulp het niet goed deed, inclusief de commercialisering van de mediasector, en hoe schadelijk dat is geweest voor media met integriteit. De meeste media, of het nu digitale media, televisie of radio zijn, zijn niet erg goed in het dienen van het algemeen belang. En ik denk dat deregulering van de media daar aan bij heeft gedragen. Niet direct onze schuld, maar ik denk niet dat westerse hulp, achteraf bezien, veel heeft gedaan om de slechte elementen van dat proces tegen te gaan. Politieke partijen in het algemeen — en dat is niet specifiek voor Roemenië — bleken veel meer weerstand te bieden tegen hervormingen dan mensen hadden gehoopt, vooral aan beide zijden van centrum-links. Centrum-links is nooit echt gerationaliseerd op de manier waarop mensen hoopten en werd nooit een schoner centrum-links.
Tegelijkertijd was het idee dat EU-integratie een onverbiddelijk proces van rationalisering van macht en economische structuren was, een illusie. Je kunt lid zijn van de EU en als het ware wegkomen met moord op allerlei terreinen. Ik herinner me dat ik veel ruzie had met Duitse collega’s, die zeiden dat als de postcommunistische landen eenmaal tot de EU behoren, alle problemen worden opgelost. Dat was een illusie. Kijk naar Griekenland, wat met allerlei problemen blijft kampen, waaronder corruptie, terwijl het al decennia een EU-lidstaat is.
Het politieke bewustzijn van Roemenen is redelijk ontwikkeld. Roemenië leeft als land, het is niet dood van binnen. Er is energie en er zijn ideeën en mensen die dingen proberen te doen en er zijn fatsoenlijke initiatieven. Er zijn landen in Centraal-Azië die dat niet zijn, die gewoon worden platgedrukt omdat de machtsstructuren te sterk zijn. Die regimes slaagden erin de hele samenleving te onderdrukken. Roemenië heeft enorme problemen, maar het is geen autoritaire staat. Een fenomeen als de anti-corruptiebeweging is indrukwekkend. Ik ben een beetje een realist, verwacht geen rozentuin. Ik kijk naar de problemen die we hebben in de Verenigde Staten, Groot-Brittannië en andere landen, en zie dat het democratisch verval overal is. Drie dagen geleden liepen in Washington 604 mannen rond in de straten van Washington met geweren, die mensen neerstaken en de stad plunderden. Nou, dat is de hoofdstad van de rijkste democratie ter wereld.
